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调查研究

关于党政机关、事业单位和国有企业 干部队伍常态化交流问题研究

发布日期:2020-05-25 浏览次数:156次

中共黑河市委组织部课题组

建立和实行干部交流制度,是培养锻炼干部,优化领导班子结构,提高领导干部素质和能力的重要途径,也是加强党风廉政建设,增强单位整体效能的一项重要措施。但目前来说,干部跨部门轮岗交流开展的还不够经常,没有形成完整的工作机制,在干部交流上还存在一定的制度壁垒和观念束缚。为此,我们结合近几年有关统计数据,采取专题调查、座谈了解、相关资料分析等多种形式进行了广泛的调研和深入分析,找出了存在的主要问题,就如何开展这项工作提出了初步设想。

一、我市干部跨部门交流的基本情况

2016年至2018年的三年中,黑河市市直党政群机关企事业部门之间横向交流干部175人。县(处)级以上干部88人,占50%;其中:机关到事业单位交流数43人,机关到企业单位交流数2人,事业到机关单位交流数42人,事业到企业单位交流数1人。科级(中层)干部87人,占50%;其中:机关到事业单位交流数5人,机关到企业单位交流数2人,事业(调任)到机关单位交流数79人,事业到企业单位交流数1人。

黑河市所属各县(市、区)干部交流方式相对更少。2016年至2018年的三年中,全市6个县(市、区)横向交流干部总计210人,平均每年1个县(市、区)10人左右。其中:机关到事业单位共交流49人。事业(调任)到机关单位共交流161人。

从以上干部横向交流的情况看,有以下三个特点:
1、交流人数较少。黑河市直及所属县(市、区)跨部门横向交流干部的数量基本保持平均水平,没有大幅度增减变化。2016年到2018年年均交流干部58人。6个县(市、区)累计岗位交流干部年均70人,且交流方式较单一。

2、交流途径单一。近三年全市总计交流的385名干部,其中,属职级晋升后岗位交流的有97人,占25%。事业单位岗位调任行政岗位282人,占73%。职级晋升重新任职调整和事业单位调任行政岗位是事业单位干部与机关干部交流的主要方式。
3、难破政策壁垒。近三年全市机关到企业干部交流4人,占1%,事业到企业干部交流2人,占0.5%。干部在机关事业单位和企业交流由于思想观念束缚、制度政策限制、经济待遇差异等原因,机关、事业单位与企业部门间横向干部交流微乎其微。

从我市“三支队伍”交流来看,受机构改革后的编制、职数限制以及逆向交流难,企业单位的不稳定性以及事业单位福利待遇等因素的影响,机关内部岗位调整和从事业单位调任机关岗位占比较大,逆向交流少。

二、当前三支队伍交流存在的问题及原因

从调研的情况来看,我市党政机关领导干部、事业单位、国有企业干部“三支队伍”交流存在诸多政策壁垒和现实困难。

(一)在思想观念方面:一是“官本位”思想的影响。就黑河现状而言,受传统观念的影响,部分高学历干部、专业人才宁愿放弃专业也要进入党政机关,已经担任党政领导职务的干部就更不想交流到企事业单位去。二是“身份”意识的影响。“身份”观念在社会职业分层中依然发挥重要作用。党政领导干部和事业身份的专业技术人员享受着“国家干部”的身份,而企业经营管理人员的身份相比就不够受重视,这两种“身份”有着很大差别,界限难以打破,从而阻碍了“三支队伍”交流。三是社会评价的影响。在经济发展相对滞后,企业效益不高的黑河市及所属县(市、区),人们潜意识中仍是一流人才进机关、二流人才到事业、三流人才去企业。在这种社会评价氛围中,党政领导干部和事业单位专业技术人员绝大多数都不愿意交流到企业,少数愿意去的也是选择报酬待遇比机关、事业单位好得多的国投、金融等垄断企业。一些交流到企事业单位的党政领导干部或交流到企业的专业干部,干部群众往往怀疑他们犯了错误、出了问题或者在原单位呆不下去才被交流,造成被交流人员思想负担。

(二)在政策规定方面:一是《公务员法》的刚性规定限制了交流。《公务员法》明确规定,担任主任科员以下其他相当职务层次的非领导职务公务员由省级公务员主管部门“采取公开考试、严格考察、平等竞争、择优录取的办法”统一组织招考,就是所谓的 “凡进必考”,成为了进入公务员队伍的“硬杠杠”。当公务员队伍中急需的一些企业经营管理人员和专业技术人员时,难以及时补充。二是公务员调任政策的硬性要求限制了交流。按照《关于进一步做好公务员乡科级正、副职调任工作意见》明确规定:“具有与拟调任职位要求相当的工作经历和任职资历;专业技术人员调入机关任职的,应当担任副高级专业技术职务2 年以上,或者已担任正高级专业技术职务;调入市级以下机关任职的,应当具有大专以上文化程度;调任科级领导职务的,原则上不超过40 周岁”等。这些规定,在一定程度上限制了基层单位专业技术人员交流担任党政领导干部,由于企业经营管理人员普遍文化程度偏低,符合调任条件的就更少。三是工资待遇差异限制了交流。在公务员工资改革以前,党政机关、事业单位和企业之间同样工龄和相当层次的同类人员工资差别不大,同样工龄的事业单位专业技术人员所拿的职称工资、企业经营管理人员所得的薪酬甚至超过相当年龄和职务层次的党政领导干部。近年来,公务员职务职级制度的出台,公务员工资预期水平和福利待遇总体上可能会高于事业单位专业技术人员和企业人员,特别是公务员享有公车补贴,公务员退休金、死亡抚恤金等都要比事业单位一般专业技术人员和多数企业经营管理人员的养老金高出很多,加上企业因市场竞争激烈发展不稳定,所以党政领导干部向事业和企业单位流动主动性不强,事业单位的专业技术人员也不愿意到一般性企业工作。

(三)在制度机制方面:一是交流制度不够健全。公务员和企业事业单位之间的交流,要按照《关于进一步做好公务员乡科级正、副职调任工作意见》(黑组通字[2011]159号)进行,而处级以上党政领导干部与企业事业单位人员之间的交流就缺乏明确的制度规定,导致交流缺乏规范性、计划性和稳定性,形成了制度壁垒。二是协调机制不够有效。现行“三支队伍”分属不同部门管理,党政领导干部由组织部门管理,专业技术人员、企业高技能人员由人社部门管理,“三支队伍”统筹管理、共享交流的协调机制尚未建立,难以在推动“三支队伍”交流中起到有效的作用。三是评价层面不够对接。《中共中央、国务院关于进一步加强人才工作的决定》指出,党政人才的评价重在群众认可,企业经营管理人才的评价重在市场和出资人认可,专业技术人才的评价重在社会和业内认可。评价的结果,党政领导干部体现为领导职务(非领导职务)、 专业技术人员体现为职称、企业经营管理人员体现为管理职务。虽然公务员调任规定中对专业技术人员调任公务员在领导职务(非领导职务)与职称的对应作了规定,但总体来看“三支队伍”的评价结果之间还没有形成可以对接的明确规定,比如处级领导职务与高级职称和一定规模企业高级经营管理职务之间的对接,导致交流缺少统一的标准。

三、关于三支队伍常态化交流的对策建议

推动党政机关、事业单位和国有企业干部队伍常态化交流“三支队伍”交流,必须进一步解放思想,突破思想、政策、体制等方面的阻碍, 探索创新交流新方式,打通“三支队伍”交流的壁垒,实现“三支队伍”人才的优化配置,形成广纳群贤、人尽其才、能上能下、公平公开、充满活力的用人机制。

(一)完善政策规定,促进交流顺畅化。一是突破身份界限。牢固树立科学的人才观,破除“官本位”思想, 通过放宽公务员登记条件,打破身份界限。放宽公务员登记条件,并不是无条件地放宽,而是当党政领导干部中急需那些复合型的企业经营管理人才、专业技术人才时,在经《党政领导干部选拔任用条例》规定的民主推荐、组织考察、任职前公示、地方党委常委会、集体讨论决定等必经程序后,公务员管理部门应及时办理公务员登记手续,切实做到特事特办,编制部门应及时转换财政全额供养编制,财政部门应及时纳入财政工资发放。切实把企业经营管理人才、专业技术人才交流进入公务员队伍,改善公务员队伍结构。二是放宽公务员调任条件。进一步完善公务员调任规定,放宽调任条件,促进企业经营管理人才、专业技术人才进入公务员队伍。如在调任规定的编制限额和职数内,并有相应职位空缺的情况下,因工作特殊需要的,调任到专业性强的工作岗位,在学历、年龄、资历等条件方面适当放宽调任条件,适度简化调任程序。对于曾经在公务员队伍工作并登记的领导干部,在事业、企业任职后调整回机关任职不再走调任程序。三是完善工资和保障政策。进一步加大工资改革力度,规范津贴补贴,缩小收入差距。探索调整社会保障模式,逐步实行统一的养老金和医疗保险,消除影响“三支队伍”合理流动的政策壁垒。四是探索新的政策。如根据企业规模,对企业按一类、二类、三类进行分类,相应类别企业的高层管理人员、中层管理与党政领导干部的相应级别对应,可调任相应级别和层次的职位。再如,党政领导干部到企业任经营管理人员,可有三种选择,保留行政身份和待遇,但不得领取企业报酬;不保留行政身份和待遇,领取企业薪酬;暂不保留行政身份,只保留档案工资,领取企业薪酬,待退休时以行政身份退休;党政领导干部到事业单位任职的,可不保留行政身份,保留档案工资,领取任职单位绩效工资,待退休时以行政身份退休。

(二)创新方式方法,促进交流多样化。一是加大竞争性选拔干部力度。鼓励党政机关采取公开选拔的方式,拿出一些党政机关单位中急需企业经营管理人员、专业技术人员的职位,突出能力实绩,完善程序方法,专门从企事业单位中的经营管理人员、专业技术人员中进行公开选拔,进一步优化领导班子结构。鼓励党政机关单位采取竞争上岗的方式,通过科学设置资格条件,加大从所属企事业单位选拔的力度,促进企事业单位经营管理、专业技术人员交流到党政领导干部岗位。二是探索实行“四选”方式选拔领导干部。就是以公推公选、定向优选、特岗精选、综合调选“四选”方式为抓手,放宽选拔条件、范围等限制,促进党政领导干部、企业经营管理人员、专业技术人员“三支队伍”交流。如公推公选,可拿出一定比例的职位面向企业经营管理人员、专业技术人员进行选拔;定向优选,可探索定向企业经营管理人员、专业技术人员选拔党政领导干部;特岗精选,可先选择部分特殊单位进行试点,采取聘任制办法,打破行业、地域界限,面向企业经营管理人员、专业技术人员选拔党政领导干部;综合选拔,可从企事业单位选拔符合调任条件的企业经营管理人员、专业技术人员到党政机关任职。三是鼓励“双向”挂职锻炼。一方面,结合年轻干部培养,可以有计划地选派部分党政领导干部和公务员到企事业单位相关岗位上临时任职或学习锻炼,经职工大会民主测评或董事会决议同意,胜任者且本人愿意的可在企事业单位长期留任。另一方面,探索从企业单位选派优秀年轻的企业经营管理人才和专业技术人才到党政机关挂职锻炼,对考核优秀、公认度高的人才留任公务员岗位。四是探索实行公开招聘方式。着眼于在公务员单位引入竞争机制,以公开招聘的方式引进社会人才,尤其是企事业单位优秀管理人才,开辟优秀企事业单位管理人才和高级技术人才直接进入党政机关的“快速通道”。五是探索实行停薪留职方式。可通过停薪留职方式,有选择地允许部分党政机关领导干部在保留其原来的身份和职级的前提下,到企事业单位竞聘上岗,在一定时期内可申请回到党政机关,重新竞聘同等职级的工作岗位。

(三)构建长效机制,促进交流常态化。一是研究制定“三支队伍”交流的规范性意见。认真谋划“三支队伍”交流规划,科学界定“三支队伍”交流的范围对象、数量比例、条件标准、方式方法、时限要求和监督管理等内容,进一步增强交流工作的操作性、规范性、系统性。同时,对公开选拔、竞争上岗、挂职锻炼、调任、聘任等方式以制度的形式将其固定下来,促进“三支队伍”交流的经常化、制度化、规范化。二是探索建立“三支队伍”交流的互动机制。积极探索组织调配与个人意愿相结合的交流互动机制,使交流单位和个人能够根据各自的需要实行双向选择,充分调动其积极性和创造性,为交流注入新鲜活力。一方面,通过建立有交流意向的人员登记制度和需交流任职的岗位申报制度,随时掌握愿意交流的人员和需要交流的岗位情况,做到“有的放矢”,增强交流工作的科学性。另一方面,建立空缺岗位向社会公示制度,按照“公开、平等、竞争、择优”的原则,对空缺岗位通过实行公开招考、公推公选等方式进行交流,促进公平公正。三是探索建立国家机关、事业单位和企业人才业绩档案制度。按照工作岗位的要求考核人才的学业、经历、职位、业绩以及诚信,对人才的真才实学、真实能力和水平进行记录、总结和鉴定,为人才流动、人才使用和定薪定酬提供准确可靠的依据,实现从重学历、重资历的人才观向重业绩、重能力为取向的人才价值观的转变,推进“三支队伍”的合理交流。